Contencioso Tributário e Reforma: Impactos nas Ações 2026

Resposta Rápida: A EC 132/2023 e a LC 214/2025 extinguem gradualmente PIS, COFINS, ICMS e ISS até 2033, migrando para o IBS e a CBS. Esse cronograma torna discutíveis teses fiscais históricas — como a exclusão do ICMS da base do PIS e COFINS — e exige que as empresas reavaliem, desde agora, as ações judiciais em curso.

O que é o contencioso tributário e o que muda com a reforma?

O contencioso tributário é o conjunto de disputas entre contribuintes e o fisco, na esfera administrativa (por exemplo, no CARF, nas Delegacias da Receita e nos Tribunais Administrativos estaduais e municipais) e na esfera judicial (ações anulatórias, embargos à execução fiscal, mandados de segurança, entre outras). São nessas instâncias que se definem exigências de tributos, créditos, compensações e penalidades. Com a reforma tributária, esse cenário muda porque o próprio sistema de incidência é substituído.

A Emenda Constitucional 132/2023, cujo texto da EC 132/2023 está disponível no Planalto, criou o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS), além do Imposto Seletivo. A regulamentação principal veio com a LC 214/2025, que definiu as regras gerais do novo sistema. Na prática, o período de transição dura até 2033, com extinção definitiva dos tributos atuais. Enquanto isso, convivem dois mundos tributários, o que gera zonas de incerteza no contencioso.

Principais alterações da EC 132/2023 e da LC 214/2025

A EC 132/2023 alterou o sistema constitucional tributário, determinando a não cumulatividade plena para o IVA dual. Isso significa que, no IBS e na CBS, o contribuinte pode creditar o imposto cobrado em todas as operações anteriores, sem as limitações que existem hoje no PIS/COFINS (sistema cumulativo não cumulativo por regime). A LC 214/2025, por sua vez, regulamentou o funcionamento do IBS, da CBS e do Imposto Seletivo, além de ter estabelecido as alíquotas de referência no artigo 19: entre 25% e 27,5% para a soma de CBS e IBS, com referências médias em torno de 8,8% (CBS) e 17,7% (IBS). Esses números são importantes para dimensionar créditos e discutir judicialmente eventual bitributação nos anos de transição.

Há também o PLP 68/2024, que foi o projeto originalmente apresentado pelo Governo Federal e que, após emendas, originou a LC 214/2025. No que diz respeito ao contencioso administrativo, a EC 132/2023 previu a criação de um processo administrativo unificado para o IBS, com a participação de estados e municípios, por meio do Comitê Gestor. As regras específicas deverão ser definidas em lei complementar própria, o que inclui o PLP 108/2024, ainda em tramitação. Essa indefinição registra uma das primeiras oportunidades de planejamento: saber qual órgão julgará cada litígio após 2026.

Impactos sobre as ações judiciais em andamento

O principal impacto é cronológico. Ações que tramitam há anos, discutindo a legislação de PIS, COFINS, ICMS e ISS, podem ser alcançadas pela extinção desses tributos antes do julgamento final. Isso gera três efeitos práticos: perda de objeto, necessidade de adaptação da estratégia e eventual conversão do pedido em indenização ou restituição já com as novas regras. Além disso, a mudança de base de cálculo e o novo sistema de créditos alteram as teses de repetição de indébito.

Outro ponto relevante é a modulação de efeitos. As decisões judiciais em matéria tributária já lidam com a modulação para evitar danos ao sistema. Com a reforma, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça terão que considerar o calendário de transição. Por exemplo, se a empresa discute a legalidade de uma obrigação acessória de ICMS e o imposto deixará de existir em 2033, a decisão poderá ser limitada no tempo, ou até mesmo considerada sem sentido prático.

Teses fiscais em jogo: ICMS, PIS/COFINS e ISS

As teses clássicas do contencioso tributário estão concentradas em discutir a base de cálculo de PIS e COFINS, a inclusão do ICMS em sua própria base (a chamada "tese do ICMS dentro do ICMS"), a exclusão do ISS da base do PIS/COFINS, e os créditos de ICMS em operações interestaduais. Com o fim desses tributos, a utilidade dessas teses depende do período anterior à extinção. A empresa precisa verificar se os efeitos financeiros das ações abrangem apenas os fatos geradores já ocorridos ou se projetam para o período de transição.

A não cumulatividade plena do novo IVA também muda o jogo dos créditos. Nos sistemas atuais, a não cumulatividade é setorizada: no ICMS, depende de autorização constitucional e lei estadual; no PIS/COFINS, é condicionada a alíquotas diferenciadas e a uma série de vedações. No novo sistema, a regra é mais ampla, o que reduz o espaço para discussões sobre creditamento amplo. O efeito é que as ações preventivas para garantir créditos serão menos necessárias, mas as ações para compensar créditos reconhecidos na transição serão mais frequentes.

O princípio da não cumulatividade plena e o creditamento

O conceito de não cumulatividade plena está no centro do novo contencioso. A EC 132/2023, em seu texto original, determina que o IBS e a CBS serão não cumulativos, permitindo o crédito do imposto devido em cada operação sobre o valor das operações anteriores, ressalvadas as hipóteses de vedação expressamente previstas em lei complementar. Isso representa uma inversão do ônus argumentativo: hoje o contribuinte precisa justificar cada crédito; no novo sistema, a limitação é que precisa ser justificada pela lei.

Para as ações em andamento, a discussão do creditamento muda de natureza. Se uma empresa discute o direito a créditos de PIS/COFINS sobre insumos básicos, por exemplo, a decisão só terá efeito para o período até 2026, quando a CBS entra em vigor, ou até 2033, quando o PIS/COFINS é extinto. É recomendável que os advogados revisem os pedidos iniciais e as causas de pedir, incluindo argumentos subsidiários baseados na inconstitucionalidade de eventuais restrições ao creditamento do novo sistema, caso a empresa seja alcançada pela transição.

Comparativo entre o contencioso atual e o novo contencioso

A tabela abaixo resume os principais pontos de comparação entre o modelo atual e o desenho que surge com a reforma tributária.

A leitura dessa tabela reforça a necessidade de acompanhar o avanço do PLP 108/2024. Ele definirá se as disputas do período de transição serão julgadas pelos órgãos atuais ou pelo novo contencioso administrativo. No campo judicial, a Lei Complementar 214/2025 estabelece os ritos de restituição e compensação, mas ainda há espaço para batalhas de direito intertemporal.

Estratégias para o contencioso administrativo e judicial

Para empresas com ações em andamento, o primeiro passo é mapear o objeto de cada processo e cruzar com as datas de vigência do novo sistema. Pedidos que envolvem obrigações continuadas, tais como reconhecimento de créditos sobre insumos de longo prazo, precisam ser adaptados para incluir o período de transição. Pedidos que discutem apenas fatos geradores ocorridos até a vigência do novo sistema tendem a manter sua relevância, mas devem ser priorizados para julgamento antes que o objeto desapareça.

Outra estratégia é a revisão dos depósitos judiciais. Com a substituição da sistemática de PIS e COFINS pela CBS, depósitos vinculados a essas contribuições podem se tornar valores disponíveis antecipadamente, caso a exigência seja julgada improcedente. No caso do ICMS e do ISS, a situação é mais complexa, pois os entes estaduais e municipais poderão continuar cobrando os valores até o fim do período de transição. A decisão de levantar depósitos deve ser tomada com apoio de um dashboard fiscal que monitore a posição de cada processo e o impacto do calendário.

Onde atacar primeiro?

Priorize as ações que discutem a constitucionalidade de exigências que serão extintas. Quanto mais cedo a decisão for contrária à Fazenda, menor o período de convivência com a cobrança. Já as ações que discutem a metodologia de cálculo dos novos tributos, como a definição de base de cálculo e de créditos, devem ser ajuizadas somente após a regulamentação completa, com argumentos técnicos mais robustos. As teses de ofício, como a inconstitucionalidade da bitributação na transição, também podem ser usadas para suspender exigências até que o STF se manifeste.

No plano administrativo, o CARF e os tribunais estaduais tendem a enfrentar uma enxurrada de processos de contribuintes tentando antecipar o reconhecimento de créditos. A atuação preventiva, com a correção de obrigações acessórias e a revisão de escrituração, ainda é a forma mais eficiente de evitar autuações. Nesse ponto, a recomendação é realizar uma auditoria permanente das notas fiscais de entrada e saída, para não perder o direito a créditos no novo sistema.

Riscos e oportunidades

O risco mais imediato é a decadência de créditos antigos. Quando a reforma promove a extinção de tributos, os prazos de restituição não são automaticamente prorrogados. Assim, créditos de PIS e COFINS que estejam dentro do prazo de cinco anos da constituição definitiva do crédito precisam ser pleiteados agora. Caso contrário, podem ser atingidos pela decadência antes mesmo da mudança de sistema. A oportunidade, por outro lado, está na compensação desses créditos com os novos tributos, se a legislação permitir.

Outro risco é a mudança de jurisprudência sobre temas que serão reapresentados no contexto do IVA dual. Por exemplo, a tese da exclusão do ICMS da base do PIS e COFINS usa conceitos de receita e faturamento que não se aplicam diretamente ao IBS. Portanto, a mesma argumentação poderá não servir para discutir a base da CBS. As estratégias precisam ser recriadas, considerando a definição de valor agregado e de preço da operação, que são os novos conceitos centrais.

Na prática: exemplo numérico de R$ 1,2 milhão em créditos

Considere uma indústria que obteve em 2024 uma decisão judicial transitada em julgado para excluir o ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS. O valor dos créditos reconhecidos, corrigidos até janeiro de 2026, é de R$ 1.200.000,00. A empresa pretendia usar esses créditos para compensar tributos federais até 2033. Com a reforma, a CBS entra em vigor em 2026 e o PIS/COFINS continuam a existir em alíquotas decrescentes até 2027? Não exatamente. O cronograma da LC 214/2025 prevê a extinção do PIS e COFINS a partir de 2027? Vamos simplificar para exemplo didático.

Vamos supor que a empresa tenha R$ 1.200.000,00 em créditos de PIS/COFINS reconhecidos. Se a compensação for feita exclusivamente com esses tributos, ela teria cerca de 60 meses para aproveitar o crédito, a depender do volume mensal de débitos. Mas, com a entrada da CBS, a base de cálculo muda e a empresa passa a ter débitos de CBS sobre o faturamento. A não cumulatividade plena da CBS permite o crédito sobre as aquisições, mas os créditos antigos de PIS/COFINS não são automaticamente convertidos em créditos de CBS, a menos que a lei complementar preveja. A LC 214/2025 contém regras de transição, mas a compensação de créditos reconhecidos judicialmente deve observar a legislação de cada tributo.

Em um cenário conservador, a empresa que tinha R$ 1,2 milhão a compensar pode perder R$ 300 mil, se não conseguir utilizar integralmente o crédito antes da extinção do PIS/COFINS. Para reverter esse quadro, é necessário ajuizar uma ação de cumprimento de sentença ou um pedido de habilitação de crédito no sistema unificado, além de usar o simulador de impostos para projetar o saldo. A empresa também deve avaliar se a sentença pode ser executada contra a União para pagamento em precatório, em vez de compensação, para não ficar sujeita às limitações do sistema novo.

O exemplo acima mostra que a diferença entre aproveitar ou perder o crédito depende de uma decisão imediata. Se a empresa aguardar passivamente a regulamentação da compensação, a janela de utilização dos créditos pode fechar antes da análise do pedido. Por outro lado, uma atuação rápida pode garantir o direito adquirido, fundamentado em coisa julgada, e permitir a conversão em precatório ou a compensação com débitos de CBS, conforme as regras que forem aprovadas.

FAQ - Perguntas Frequentes

A reforma tributária acaba com o contencioso tributário?

Não. A reforma extingue alguns tributos, mas cria outros, como o IBS e a CBS, que gerarão novos litígios sobre base de cálculo, créditos e obrigações acessórias. O volume de processos pode até aumentar nos primeiros anos, dadas as dúvidas sobre as regras de transição. O contencioso continuará existindo, apenas com objetos diferentes.

O que acontece com as ações de PIS e COFINS na reforma tributária?

As ações que discutem fatos geradores anteriores à entrada em vigor da CBS seguem válidas e devem ser julgadas com base na legislação antiga. Ações que discutem fatos futuros ou repetitivos precisam ser adaptadas para incluir a CBS. O trânsito em julgado garante o direito aos créditos, mas a forma de compensação pode ser alterada.

O novo contencioso administrativo do IBS substitui o CARF?

Sim, no que se refere ao IBS, a EC 132/2023 prevê um processo administrativo unificado, com um órgão vinculado ao Comitê Gestor. O CARF permanecerá responsável pelo contencioso de tributos federais atuais até a extinção completa deles. Durante a transição, os contribuintes podem precisar atuar nos dois órgãos, dependendo do tributo envolvido.

A exclusão do ICMS da base do PIS e COFINS ainda é discutida após a reforma?

Sim, para os períodos anteriores à extinção do PIS e da COFINS. A tese foi reconhecida pelo STF em 2017, mas os efeitos financeiros e a forma de compensação ainda geram execuções e pedidos de habilitação de crédito. No novo sistema, a discussão se desloca para a definição da base de cálculo do IBS e da CBS, que segue a lógica de valor agregado.

Quem tem decisão judicial favorável a créditos precisa refazer o processo?

Não é preciso refazer, mas é necessário verificar se a decisão abrange os novos tributos. Se a sentença garantiu créditos de PIS/COFINS, ela não se estende automaticamente à CBS. Para questionar a não seletividade ou a forma de transição, pode ser preciso ajuizar ação autônoma, com fundamento na LC 214/2025.

Conclusão

A reforma tributária não paralisa o contencioso; reorganiza suas prioridades. As ações em andamento precisam ser revisadas à luz do cronograma de transição da EC 132/2023 e da LC 214/2025. Teses históricas sobre PIS/COFINS, ICMS e ISS continuarão sendo julgadas, mas seus efeitos serão limitados ao período de convivência. A nova fronteira é o contencioso do IVA dual, que envolve a definição de créditos amplos, a base de cálculo do IBS e da CBS, e a criação do processo administrativo unificado.

A melhor estratégia para o próximo biênio é antecipar decisões, mapear créditos e preparar a empresa para a mudança de fundamentos jurídicos. Para isso, é essencial acompanhar as regras de transição detalhadas no guia completo da reforma tributária e aplicar os conceitos de apuração descritos no cálculo de CBS e IBS na nota fiscal. O uso de ferramentas como o simulador de impostos e o dashboard fiscal permite estimar o impacto financeiro de cada decisão e controlar prazos críticos.

Não deixe para depois a revisão do contencioso tributário da sua empresa. Cada mês sem ação pode representar perda de créditos e aumento de passivo. Com a reforma em vigor, o custo da inação é maior do que antes.

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